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陈峰:经济发达镇综合执法改革合法性相关问题初探


【发稿时间 :2017-08-07 09:39 发布单位 :系统管理部 阅读次数:】【    】【打 印

经济发达镇综合执法改革合法性相关问题初探

 

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本文刊发在《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2

 

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【摘 要】在我国加速城镇化背景下,经济法发达镇综合执法改革是解决基层执法困境的重要改革模式之一,其在全国产生广泛的影响,亟待理论界引起重视。作为我国基层行政执法体制的重要改革实践,应遵循行政合法性要求,依法行政也为此项改革提供了空间和余地,用法治思维不断引领改革前行,深化经济发达镇综合执法改革的过程,同时也应当是一个加强基层依法行政、建设法治政府的过程。

【关键词】江苏省 经济发达镇 综合执法  合法性

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随着我国经济社会的飞速发展和城乡一体化进程的加快,沿海地区逐渐涌现出一批经济社会发展水平较高、人口数量较多的小城镇。[]这些小城镇正成为我国新一轮经济发展的引擎,也成为缓解大城市发展压力、优化城乡发展布局的重要载体。但囿于当前既有制度规范的束缚,其在管理体制上仍沿用传统的基层政权体系,乡镇政府职能的发挥受到很大的制约,对乡镇行政体制进行改革和完善已经势在必行。在镇行政体制改革的诸多改革项目中,经济发达镇综合执法改革工作就是其中十分重要的一环。本文通过全国相关经济发达镇综合执法改革模式的类型化分析,并结合江苏省改革实践,着重从合法性角度探讨探索经济发达镇综合执法机构的主体性质、执法权来源、执法权内容等实践问题,努力从合法性角度进一步论证试点改革的理论基础和法律依据。

一、经济发达镇综合执法改革的背景

国务院发改委最早自2004年起开展全国小城镇发展改革试点工作,先后两批共270多个小城镇推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。200810月十七届三中全会提出要“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2010年,中央编办等部门发文明确在全国13个省份选择25个经济发达镇开展相应试点。根据有关改革的要求[],镇行政管理体制改革试点的主要内容包括:加快推进行政体制创新、下放经济社会管理职权以及创新机构编制管理。与此同时,山东、湖北、河北、河南、四川等地区也结合自身实际情况,在实践中积极探索,取得了一些宝贵经验,以下挑选相关典型,类型化分析主要改革模式。

1.广东:从乡镇机构改革到“简政强镇”。200912月广东《关于富县强镇事权改革的指导意见》指出,允许强镇在规定的机构编制限额内,根据当地经济社会发展的需求,通过“党政联动的方式,灵活设置或调整党政组织结构,合并或调整管理职能”。2010年,广东省进一步要求,对于常住人口多、经济规模大的发达镇,扩大镇级管理权限,在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产等方面全面扩大管理权限。广东的改革实质是探讨镇级政府在既定条件下如何运作上级政府的权力,其核心就是对县(市)的行政处罚、行政许可等执法权统一行政委托的方式赋予乡镇,根据《行政处罚法》《行政许可法》相关规定,县(市)将依照有关法律、法规、规章的规定,将有关行政处罚权、行政监督检查权、行政初审权等行政执法权委托给镇成立的综合执法机构。其优势在于充分利用行政委托关系中不发生实质上职权职责、法律后果及行政主体资格的转移[],县级部门从自身责任风险考虑,强化对强镇的业务指导和监督,双方关系较为紧密。其劣势在于,行政委托需要法律法规依据,需要地方立法支持;同时委托执法中,强镇不能以自己的名义行使执法权,执法权威相对较低;再次,强镇执法不承担执法后果,县(市)必须承担委托后的兜底责任,容易产生推诿和扯皮现象。[]

2.浙江:从中心镇到小城市。2007年,浙江省从全省选出141个中心镇,将财政、土地、投资项目核准等10项县级权限下放至中心镇,理顺中心镇条块关系,允许垂直部门派驻中心镇机构。以浙江温州为例,该市重点扩大中心镇用地支持、财政支持、项目支持和扩大县()派驻强镇部门的权限;建立城镇管理综合执法大队,让城镇管理城市化;建立强镇行政审批服务中心,简化审批流程;建立强镇土地储备中心以及公共资源交易中心;理顺管理体制,高配强镇党政一把手,县()派驻强镇的机构分别建立财政(地税)、人事劳保、规划建设、环保、监察、国税、工商、质监、国土等9个分局,县主管局授权,分局实行自主审批、处罚,县局备案。浙江在强镇建立的城镇管理综合执法大队一般是县()的派驻机构,其实质属于县(市)综合执法向基层延伸的性质。此种模式的优点是不需要突破现有的行政执法体制[],改革的阻力相对较小,且试点不需要上级的特别批复。其缺点是试点仅解决的是执法队伍下沉的问题,但没有解决政出多门、相互推诿扯皮、力量分散的顽疾;同时围绕高配强镇党政领导利益驱动,乡镇领导在满足自身地位待遇提升的背景下,向县(市)争取下放权限的积极性显得不再重要;再次,由于财权、事权、执法权等保留在县级部门,并未真正意义上下放,其与经济发达镇综合执法改革的初衷存在一定差距。

3.安徽:从小城镇到“副县级镇”。2011年,安徽省选择8个镇开展发达镇行政管理体制改革试点,试点镇在核定的编制、机构、领导职数范围内,根据需要可自主设立机构。以安徽巢湖市为例,该市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇。与浙江做法不同的是,安徽的做法虽然也对试点镇领导予以高配,但不调整行政级别,将县级部门部分权力下放。安徽省改革试点提出[]:事权下放要按照相关法律法规和有关规定稳步有序推进。其中涉及行政许可和行政处罚等行政事项,没有法律法规或规章依据明确由镇行使的,应当按照法定程序委托经济发达镇行使;其他行政管理事项,可由上级有关部门直接交给镇行使。镇政府要做好事权下放的承接工作,所有下放、委托给镇的行政许可、行政审批事项,一律进入镇便民(政务)服务中心,实行“一站式服务”。下放、委托给镇的行政处罚权实行综合行政执法,成立综合行政执法机构。理顺条块关系,县(市、区)职能部门派驻镇的机构,交由镇管理。不能下放的派驻机构经批准仍由部门管理的,要充分授权,能放的事项要下放到派驻镇的部门。

安徽省改革的主要特点就是严格按照法律依据对镇综合执法机构进行权力下放,按照行政权的属性、分类及其涉及的法律依据不同进行梳理,依法综合运用授权、委托、交办、延伸等方式实现权力下放。存在不足的是,其改革没有对行政处罚、行政许可等权力下放的具体实施操作进行细化明确,毋论其合法路径,不利于基层实施;也没有明确各类行政权力下放的责任主体,不利于对下放的权力进行规范和约束,更不利于行政相对人的维权。

二、经济发达镇综合执法改革的法律依据和理论基础——以江苏省为例

从中央到地方推行的“强镇扩权”行政管理体制改革试点,其初衷就是为今后全国范围内乡镇行政管理体制改革全面铺开而进行探索。江苏作为改革开放排头兵,在中央整体政策部署的基础上,有序推进经济发达镇行政管理体制改革工作。[]

(一)改革的实践基础和法律依据

2010年,在中央明确的13个省的25个经济发达镇开展的“强镇扩权”改革试点,其中江苏省入选的试点镇有四个,分别是昆山市张浦镇、江阴市徐霞客镇、兴化市戴南镇、吴江市盛泽镇。同年,经国务院批准,江苏省在全省选取20个经济发达镇开展省级试点。2011-2012年,相关市县纷纷制定经济发达镇职能配置内设机构和人员编制方案,重点推进综合执法和便民服务,着力提升管理和公共服务能力。

江苏省在推进基层行政执法体制改革方面大胆探索,为乡镇综合执法改革扫除法律障碍[]。江苏省各试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限,在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责;对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级经济社会管理权,依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定,由县级政府采用“交办”的方式直接交由镇政府行使。县级以上职能部门派驻镇的机构,仍按其职能行使行政执法权。镇实行城市管理相对集中行政处罚权,按照相关规定组织实施。县级以上职能部门所设派驻机构撤销的,相关执法职能纳入综合执法局。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。下放给镇政府行使的行政许可、非行政许可审批的主体为镇政府。[]

江苏省改革中,镇政府成为综合执法主体,其下属的综合执法局作为镇政府的职能机构,只能代表镇政府来统一行使行政执法权。从优势来看,行政执法主体资格发生变化,由原先的县(市)政府及其部门转给镇政府,有助于行政执法权的彻底下放。相应在行政监督和权利救济时,当公民、法人或者其他组织对镇政府作出的具体行政行为不服的,依法可以向上一级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。该改革模式中,试点镇职能清晰、权责一致,有助于县级政府及部门保障试点镇充分履行职责,促进试点工作的有效开展。

(二)试点改革的理论基础——依法行政背景下的行政执法体制改革

经济发达镇综合执法改革是一项创新行政管理体制的重要内容,此项改革以权力下放、机构整合、流程重塑等行政执法体制改革为内容。同时,改革又是由行政机关推动,改革方案都是依法报请上级行政机关批准,改革对象和改革主体都是行政机关。要确保改革的公信力以及顺序有序实施,将无法绕过合法性问题,即处理好行政改革和依法行政的关系[]。特别是此项改革涉及行政执法权的下放,这涉及行政权如何有序转移的问题。[11]从依法行政的角度来看,势必要求行政权转移的方式必须合法,否则将导致行政秩序的紊乱。例如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条就明确强调:“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”不过,要求行政权转移坚持法治化立场,强调的是行政权转移方式的合法性,这不能被狭隘地理解“无修法,不改革”。相反,对于经济发达镇综合执法体制改革而言,法治化的立场其本身就具有一定的包容性,具有多条合法化路径可供行政权转移来选择。

1.行政机关依据法定职权的权力转移

法律为了缓解制度安排的稳定性、连续性与行政管理的灵活性、能动性之间的紧张关系,通常会赋予行政机关以一定的自我调整职能、机构和人员方面的权力,这就为行政执法体制改革、特别是行政权转移预留了相当大的调整空间。例如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第一、四款规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”据此可见,市县政府享有调整相应机构方案的法定职权,相应县级政府的机构调整势必涉及行政权的转移。[12]此外,很多法律法规明确规定行政权力事项由县级以上政府及其部门行使,未设定市、区县两级权限或者明确规定由区县行使的,完全可以交给区县行使。[13]此种情形下的行政权力转移,其合法性要求主要包括两个方面:一是符合法定权限,例如下级政府机构改革方案依法只能报“上一级”政府批准;二是程序合法,例如市级政府机构方案只有报上一级政府批准、且报本级人大常委会备案才具有合法性。超越法定权限或者违反法定程序的权力转移,都属于违法行政。

2.行政机关依据“法定授权”进行的的权力转移

行政机关作为法律实施机关,履行的主要是一种执行职能,应当职权法定、只能依法行政。不过,法律在强调“职权法定”的同时,有时也在法定职权之外通过单行法律、法规授予特定行政机关一些“另外”权力,以解决法律未尽事宜。这种“法定授权”,既可以是法律授权,也可以是行政法规、地方性法规、甚至规章授权[14],它具有普遍适用的“抽象性”,从而区别于行政机关通过批复、批准、决定等方式完成的具体性事项的“行政授权”。至于选择哪一位阶的法规范来授权,则取决于具体的授权事项。法定授权成为权力转移的明确法律依据。例如,《道路交通安全法》第121条规定,“对上道路行驶的拖拉机,由农业(农业机械)主管部门行使本法第八条、第十三条、第十九条、第二十三条规定的公安机关交通管理部门的管理职权。”该法条明确将部分道路交通安全行政管理职权授权给农业(农业机械)主管部门来行使。法律往往综合考虑授权事项的属性与授权机关的层级两方面因素,选择合适的授权对象。例如,《公务员法》第16条规定:“公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系,由国务院规定。”该法第95条第一款规定:“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”前者授权于国务院,后者授权于省级以上公务员主管部门。行政机关依据法定授权进行权力转移,其合法性要求包括两个方面:一是在实体上只能由获得授权的主体在法定授权权限范围内进行权力转移;二是要符合法定程序要求,在法定期限内、遵循法定步骤完成批准或备案等法定手续要求。超越权限或者违反法定程序的改革措施都不合法。[15]

3.行政机关依据“机关授权”的权力转移

不同层级的国家机关因履行公务职能的不能从而享有不同的权限。如果下级行政机关要行使涉及上级行政机关、本级权力机关的权限,那就只有获得相应机关的依法授权才具有合法性。因具体事项的不同,权力转移需要得到不同类型和层级的上级授权。以地级市为例,授权主体可以是全国人大及其常委会、国务院、国务院工作部门、省级人大及其常委会、省级政府等。例如,1997523日国务院正式批准北京宣武区正式开展相对集中行政处罚权试点工作,标志着相对集中行政处罚权试点工作的开始。20028月《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002] 17)正式明确国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作,从而标志省级政府可以授权进行相对集中行政处罚权试点改革。

4.通过行政委托实现权力的“形式转移”

行政委托是指行政机关依法将部分行政权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。行政委托与行政授权从依据角度的差异看,行政授权的依据是法律法规的授权条款,而行政委托虽也要依据法律进行,但其直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。因行政委托法律中,行政机关(委托人)委托另一行政主体或其他组织(被委托人)以委托人的名义代行职权或其他事务,其行为效果归属于委托人,被委托人并未拥有独立的职权,所以行政委托严格意义上不属于行政权的转移形式,其解决行政主体是否亲自行使行政权的问题,但是考虑行政委托能实现行政权实际行使主体的变化,且法律效果与行政授权形成鲜明的对比,在行政执法中具有重要的实践意义,笔者认为至少可以认为其属于一种“形式转移”形式。

5.完善法律明确权力转移

突破现行有效法律规定的试点改革,只有依靠上级授权才能获得合法性。相对于“先修法、后改革”而言,“先试点改革、后修法”的模式风险更小、更加理性。试点改革不涉及法律修改,可进可退,万一不成功行政还可以依法“恢复原状”。[16]只有当试点改革取得成功,且改革经验需要普遍推广时,才去修改相关的法律规定,遵循法定程序将通过实践检验的行政改革措施“入法”,实现行政改革成果的法定化。不难看出,先试点改革、后修改法律规定,这是实现依法推进改革的一条重要经验,也是打开行政改革与依法行政二者关系之锁的一把金钥匙。

(三)经济发达镇综合执法机构的主体性质分析

在我国现行的法律体系中,镇政府作为一级政府,法律未规定其可以设置具有独立主体地位的组成部门。而经济发达镇进行综合执法改革,在镇政府设立了综合执法局,那是否综合执法局具体执法就是行政执法主体?

1.  综合执法局的主体性质

1)综合执法局不能成为行政(执法)主体。行政(执法)主体是一个学理概念,主要是对享有行政职权,以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织的概括。行政主体通常是由两类组织构成的,一是行政机关;二是法律、法规授权的组织。在外延上,行政主体=行政机关+法律、法规授权的组织。行政主体理论对我国行政执法与行政诉讼实践具有重要的现实意义,是否是行政主体直接决定着法院对案件的受理与否。从中国行政诉讼法的规定可以看出,法院只受理针对行政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼,而对其他被诉组织则以不是行政主体而拒之门外。一般而言,能否成为行政执法主体必须符合三个构成要件:一是行政主体必须享有行政职权;二是必须能以自己的名义行使行政职权;三是能够独立承担责任的组织。按照《地方组织法》的规定,镇政府是没有组成部门的,即不设行政主管部门。镇级行政管理任务一般只能通过镇政府以自己名义实施,县级以上人民政府需要通过镇完成的任务也全部集中到镇政府这一主体。所谓“上面千条线,下面一根针”,就是对这种现实最真实的描述。经济发达镇综合执法改革设置的综合执法机构本身没有法定的行政执法权,也不能以自己的名义行使相关行政执法权,同样也不能替代镇政府实施行政执法任务,当然也无法独立承担相应执法责任。因此,经济发达镇综合执法改革中设定的综合执法局从法律性质上也只能是镇政府的内设职能机构。

2)综合执法局是乡镇综合执法的具体实施主体。改革是在镇政府无法独立完成基层行政管理任务的情况下开展的,其所要解决的最根本问题就是在基层政府设置相应综合执法机构,在无需县级政府及其部门事必躬亲的情况下,完成日益增长的基层行政管理任务。经济发达镇综合执法改革中设置的综合执法局代表镇政府统一行使由镇政府承担的行政处罚权及与行政处罚权相关的监督检查权、行政强制权,它是乡镇综合行政执法行为的具体实施者,其设置状况不仅直接关系到综合行政执法的实施效力和公民、法人或者其他组织的合法权益,而且也关系到乡镇行政执法活动的效率,因此具体关注和研究此机构人员、编制、运行等相关问题同样具有重要的现实意义。

2.  镇政府作为综合执法主体的主体性质

1)按照权力转移方式的标准来看,它属于经授权的行政机关。这主要是区别于经委托的行政机关。行政委托与行政授权存在诸多差异,其中最主要的就是行使权力的名义及其法律效果不同。在行政授权法律关系中,被授权人以自己的名义作出具体行政行为,行为的效果归属于被授权人;在行政委托关系中,行政权力没有转移,被委托人不能以自己的名义作出具体行政行为,只能以委托机关的名义。该行政行为的法律效果也归属于委托机关。按照《省政府法制办公室对昆山市政府法制办公室<关于张浦镇行政管理体制改革试点涉及法律问题的请示>的复函》的规定,“经济社会管理权调整为镇政府行使后,公民、法人或者其他组织对镇政府作出的具体行政行为不服的,可以依法向上一级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”因此,从承担法律责任主体的名义及其法律效果来看,镇政府属于一种经行政授权的行政机关。

2)按照授权的依据标准来看,它属于一种经特别授权的行政机关。这主要是区别于经法律法规授权的组织(法定授权组织)。在我国现行的法律体系中,所授予的行政权大多数情况下都止于县级政府及其所属工作部门,镇政府所获得的法律明确授权非常之少。正如前述,涉及行政权转移的执法体制改革完全可以在依法行政原则下进行。在镇域经济日益膨胀的情况下,要想妥善完成基层行政管理任务,就必须采取既合法又可行的方式,将原本属于县级以上人民政府及其工作部门的权力转移给镇人民政府来行使。乡镇府作为综合执法主体,属于一种经行政机关特别授权的组织。[17]在现实中,经行政机关特别授权的运作形态却呈现出多样化的特征。具体而言,包括如下三种:一是法律规定某种特定的权力应归属于某个特定的机关,但又设定条件,允许行政机关在符合这些条件的情况下,将其法定权利授权给其他组织。二是法律规定某种特定的权力应归属于某个特定的机关,并未准许该机关将该项权利授权给其他机关。但是,出于行政体制管理体制改革的需要,根据某些特定的政策文件,行政机关将其所拥有的权利授权给其他机关或组织。三是法律规定某种特定的权力应归属于某个特定的机关,但并未准许该机关将该项权利授权给其他机关,也没有相关的政策文件允许行政机关将权力授予其他组织。行政机关仅根据自己的意志就将其法定权利以授权的名义转让给其他组织。对于第一种机关授权,由于有明确的法律规定作为依据,并不会从根本上动摇其合法性。至于第三种授权,由于欠缺合法性依据,则是一种“假授权”,在本质上,它仍然属于行政委托的范畴。很明显,江苏省经济发达镇综合执法机构的“交办模式”就属于第二种机关授权情况[18]

3)从法律效果来看,它属于一种效力有待补强的特殊行政主体。正如前述,作为一种依据行政管理体制改革需要进行的机关特别授权,根据的是某些特定的政策文件,行政机关将其所拥有的权利授权给其他机关或组织。但一般来说,对于此种情形,则要视其所依据的政策文件的效力等级而定,如果该政策文件的效力等级低于设定该权力的法律(广义的法律),则必然会引起人们对这种授权之合法性的质疑。若要消除这种质疑给该项授权所带来的影响,就必须提升相关政策文件的效力等级。此外,从司法审查的角度来看,2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。”这一解释,可以理解为:没有法律、法规或者规章依据的“名义授权”,在行政诉讼中仍视作为行政委托。在推进经济发达镇综合执法改革试点过程中,“要更多地按照最高法院有关司法解释的精神来对待授权和委托,这样有利于行政机关立于不败之地,也有利于防止和解决矛盾纠纷,维护社会的和谐稳定。”[19]因此,从这个角度上讲,推进经济发达镇综合执法试点改革应积极争取法院对试点工作的支持,同时,也亟待获得国务院的授权进行试点或通过制定地方性法规、规章的立法来扫除法律障碍。

三、经济发达镇综合执法机构执法权范围

经济发达镇行政管理体制改革,关键是要赋权。这就涉及到“如何赋权”以及“赋什么权”的问题,即要解决镇综合执法机构执法权来源和赋予综合执法权的具体内容的问题。

(一)综合执法权来源问题

对于“如何赋权”,实质上就是解决如何依法赋权,即解决权力来源的问题。正如前述,当前镇级行政执法权困境问题本质上是由现行行政管理体制和相应的立法造成的,如果要从根本上解决这些问题,理想的做法就是必须在彻底改革现行行政管理体制,转变政府职能的基础上,全面修订相应的法律、法规,从而从制度上消除障碍。但我国正处于全方位的改革时期,改革的涉及面广、问题复杂,完成现行行政体制改革是一项长期任务,不可能一蹴而就,相应的立法修订工作也是渐进式的,不可能一步到位。因此,实践提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。对此,《行政处罚法》适应这一要求,在暂时难以对有关法律、法规作全面修订,而机构改革又未能完全解决多头执法、职权重复交叉问题的情况下,规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要,统一调整和重新配置行政处罚权,改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。[20]这一规定,第一次以法律的形式确立了调整行政执法权的制度,为改革我国现行的行政执法体制提供了一条新的有效的法律途径,其意义十分重大、深远。从某种意义上说,它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。

在我国当前的法律体系下,镇综合执法机构没有法定地位,也没有法定职权。镇综合执法机构取得权力的方式,要么是授权,要么是委托。随着镇综合执法体制改革的深入,或许也应当考虑在今后的地方立法中,直接将某项特定的权力授予镇综合执法机构,也即直接采用行政权设定的方式确立镇综合执法机构的职权。[21]

地方立法包括地方性法规和地方政府规章。无论是在行政处罚法还是行政许可法上,都允许地方立法拥有一定的创制性权力。在地方立法行使这些创制性权力之时,可以决定某项权力的归属主体。因此,地方立法就可以直接将某项权力赋予或委托给镇综合执法机构。笔者认为,这种方式是可行的:

首先,这种做法不违反现行法律的规定。对于法律允许地方立法创制的权力,地方立法机关有权将该项权力赋予任何合法成立的机构;其次,这样做可以保证镇综合执法机构获得权力的合法性。当前的改革模式,采用的大多是授权或委托的模式。在没有法律明确规定的情况下,行政机关将自己的权力授予或委托其他组织行使并不完全符合职权法定原则。如果能够通过地方立法将部分权力授予镇综合执法机构,无疑会增强镇综合执法机构所获权力的合法性;最后,这样做更具有可行性。地方立法相较于中央立法的最大优势在于,地方立法可以贴近基层社会管理实践,充分考虑地方行政管理的特殊性,因此其所设定的权力更具有针对性,必然更具有可行性。

需要说明的是,对于没有地方立法权的市,这种做法会具有一定的难度,但并非完全不可行。毕竟,规范性文件也可以对上位法已经设定的权力进行细化规定,在这一细化的过程中,地方规范性文件仍然拥有一定的自主性空间。在这一自主性空间中,地方规范性文件可以考虑将某些权力直接设定给镇综合执法机构。相应的,就有这样一些调整的空间:一是,地方性法规明确规定行政许可、行政处罚由县级以上政府及部门行使的,通过修改地方性法规,授权镇综合执法机构行使。授权后,相关责任由被授权单位承担;二是,凡上位法(文)明确规定行政许可、行政处罚由县级以上政府及部门行使的,通过制定或修改地方立法,委托镇综合执法机构行使。委托后,相关责任由放权部门承担;三是,凡上位法(文)明确规定行政权力事项(行政许可、行政处罚除外)由县级以上政府及部门行使的,通过制定或者修改规范性文件,授权镇综合执法机构行使;四是,凡上位法(文)明确规定行政权力事项由县级以上政府及部门行使,而采取其他方式无法下放的,镇已有派出(分支)机构的,以调整内部流程方式下放给派出(分支)机构行使,转内部流程下放后,相关责任仍由放权部门承担。

(二)赋予经济发达镇综合执法权的内容

那么,应当赋予什么样的权力给经济发达镇呢?按照前述中央文件和江苏省关于经济发达镇行政管理体制改革的相关批复,就是要赋予“部分县级经济社会管理权限”,主要包括经济管理、社会管理、城市管理等领域的权限,重点是关于产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等8个方面的管理权。但是这是从行政管理的对象和内容来看的,如果用行政法的语言来讲,实际上主要就是与这8个方面管理内容相关的部分行政执法权。行政执法权的概念很广,通常讲的行政执法行为就是具体行政行为,相应主要的行政执法权就是以行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等具体行政行为为主要体现形式的行政职权。这里主要介绍镇级层面日常使用频率较高的行政执法权进行讨论。

1.关于下放的行政处罚权

下放的行政处罚权,应当是与要下放的经济社会管理权限的领域是一致的。正如前述,经济发达镇行政管理体制改革中要下放的经济社会管理权限,主要是产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等8个方面的管理权。如果这8个方面的一般行政管理权下放了,相应地这8个方面的行政处罚权等行政执法权也应跟着下放。笔者认为,将行政处罚权下放给经济发达镇,重点也应当围绕这8个方面。这是因为,如果说这8个方面的行政管理权下放给镇里了,行政处罚权还在县(市、区)里,那就会导致行政管理权与行政执法权的脱节,具体执行肯定会不顺畅。所以,在此意义上讲,行政处罚权下放带有一定的跟随性、关联性,就是涉及相关领域的行政管理权限下放了,因为行政处罚权与行政管理联系密切,所以也应跟着下放。

2.关于下放的行政许可权

目前,江苏省改革中下放的行政许可权主要由作为镇政府职能机构的便民服务中心或其他集中行使行政许可权的机构行使。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。这些事项可以区分为三类:一是经县级以上政府及其部门授权,便民服务中心以镇政府名义行使行政许可权,相应的法律责任由镇政府承担;二是经县级以上政府及其部门委托,便民服务中心以放权部门的名义行使行政许可权,相应的法律责任由放权部门承担;三是不存在授权和委托的情形,仅仅是根据便民原则,县级以上人民政府有关部门在便民服务中心设置窗口,接收行政许可申请,然后由法定许可主体按照法定程序办理许可申请,在这种情况下,行政许可权不存在下放的问题,受理窗口仅仅是物理意义上的存在,不存在任何法律关系的改变。第三种情形又存在两种不同的情况,一是由法定许可主体派员在窗口负责接收许可申请,另一种是由便民服务中心提供工作人员,根据法定主体的指示接收行政许可。

3.关于下放的与行政处罚相关的强制措施等职权

与行政处罚相关的行政强制权的下放问题也不能一概而论,按照《行政强制法》和《行政处罚法》的规定来讲,一方面,《行政强制法》作出了明确的限制性规定:行政强制措施不得委托;查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施;冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施,不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款;另一方面,《行政强制法》又规定,依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。此外,《行政强制法》规定地方性法规可以就法律、行政法规尚未设定行政强制措施的地方性事务,设定查封、扣押的行政强制措施。结合上述规定,行政强制的下放可以按照下述方式处理:

一是关于地方性法规设定的查封、扣押强制措施,可以通过修改地方性法规的形式,明确由镇政府作为行政强制措施的实施主体。或者另行制定地方性法规,授权镇政府实施行政强制措施;二是对于法律、行政法规设定的查封、扣押、冻结等行政强制措施,不得以任何形式交由镇人民政府行使。对于查封、扣押、冻结之外的由法律、行政法规设定的行政强制措施,不得以委托的形式交由镇人民政府行使,但《行政强制法》并未禁止以授权的形式变更行政强制措施的行使主体,因此,可以通过制定地方性法规的形式,授权镇人民政府实施该类行政强制措施;三是考虑到限制人身自由的行政强制措施具有特殊性,应当严格禁止公安机关之外的其他行政机关实施该项行政强制措施;四是如果镇综合执法局还具备县级以上人民政府相对集中行政处罚权的行政机关派出机构的身份,则可以以其派出机关的名义行使与相对集中的行政处罚权相关的行政强制措施权。

需要注意的是,在有的省市,笼统的讲经济发达镇有行政检查权、行政强制权。笔者不赞成把这些权力扩大化。要不然,可能会容易出现随意检查、随意强制的现象,这对老百姓、企业等相对人不是有利的。所以,如果要给经济发达镇检查权、强制权,应当有一个限定,就是要与处罚权有一定的关联性。

此外,法律、法规、规章也相应赋予了镇级政府部分行政执法职权,例如《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”《土地管理法》第十五条第二款规定,“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”这些职权也可以交由镇综合执法机构一起行使。这样,经济发达镇综合执法机构的职权范围就包括:依法履行现行法律、法规、规章明确赋予乡镇政府的法定行政执法职责;县(市、区)政府及有关部门下放的关于产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等方面的除限制人身自由以外的行政处罚权,以及相应的行政检查权和行政强制措施权;按照法律、法规和规章规定的协助执法事项和要求,依法履行行政执法协助义务。

 

 



* 作者简介:陈峰,男,(1982-),江苏盐城人,在读法学博士后,作者单位:南京大学法学院博士后流动站,苏州市人民政府法制办。研究方向:公共治理与政府法治。本文为江苏省政府法制重点课题“镇综合行政执法机构若干问题研究”(2013sfzy02)阶段性研究成果。

[] 经济发达镇通常是指具有一定的人口、工业和商业集聚规模,经济实力较强、社会化水平较高、能引领和带动县域发展的建制镇。例如2014年底,江苏省GDP排名前100位的经济发达镇GDP总和占全省GDP的比重约为33.2%,占全省所有镇GDP总和的54.3%

[] 2012年,党的十八大报告再次突出了乡镇行政体制改革,明确了乡镇行政体制改革在我国行政体制改革整体布局中的重要地位,也是城镇化战略的重要一环。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”

[] 行政委托法律关系中受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权,并由委托机关承担法律责任,其本质上不属于权力转移的形式,可以说行政授权是行政主体是否继续保留行政权的问题,而行政委托解决的是行政主体是否亲自行使行政权的问题,因此行政委托模式实质上是一种“形式上”的转移。

[] 这种模式下,强镇并未获得与其社会管理、公共服务需求相适应的行政执法权限。执法队伍不仅没有减少,反而增加,难以体现精简原则。

[] 此种模式是在《行政处罚法》第十六条关于相对集中行政处罚权试点基础上的队伍延伸。

[] 参见张家麟:《安徽省:经济发达镇行政管理体制改革的实践与探索》,载《中国机构改革与管理》2011年第5期。

[]2010年起,江苏苏州等地便逐步推动城市管理相对集中行政处罚权向建制镇延伸工作,成立乡镇中队,派驻执法人员,开展“7+1相对集中行政执法。随着经济社会发展,进一步改革基层政府行政管理体制,进行扩权强镇改革给予乡镇更多的权力,有序推进经济发达镇综合执法改革。

[] 参见江苏省政府办公厅《关于印发<江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见)的通知》(苏办发[2010]24号),江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于昆山市经济发达镇行政管理体制改革试点方案的批复》(苏办[2011]53号)等文件。

[] 非行政许可审批事项是指由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的,除依据法律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批事项。随着201556的国务院常务会议上李克强总理郑重宣告取消非行政许可审批事项类别,这个历史概念已被终结。

[] 行政改革不能背离依法行政,依法行政必须深化行政改革。深化行政管理体制改革的过程,同时也应当是一个加强依法行政、建设法治政府的过程。参见罗豪才、宋功德:《坚持法治取向的行政改革》,载《行政管理改革》2011年第3期。

[11] 需要明确的是,关于行政权的转移形式,从实在法的角度来看,法条表述并不一致。例如,《行政许可法》第九条用的是“转让”,《城乡规划法》第六十八条用的是“责成”,此外,还有很多表述,如“下放”、“转移”、“交办”、“代办”、“代理”、“责令”等。但是从行政法的法理角度来看,基本的还是只有授权和委托。

[12] 机构调整必然会引起行政机关的撤销、合并等,被撤销、合并的行政机关的职权便转移给撤销主管机关或合并后的新机关。

[13] 涉及法律法规明确规定行政权力事项由县级以上政府及其部门行使的情形,按照属地管理原则也应该归还区县行使,严格来讲,此种情形也不是权力转移,应该属于依法调整市县职能分工基础上的权限回归。

[14] 实践中规章特别是部门规章授权在实践中较为普遍,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条的规定,法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

[15] 参见罗豪才、宋功德:《坚持法治取向的行政改革》,载《行政管理改革》2011年第3期。

[16] 改革往往是一种试错,在行政改革之前先修改法律以清除法律“障碍”,这固然实现了改革的合法性,但这种草率匆忙的修改,无论是一旦改革不成功还得将修改的法律再改回来以“恢复原状”,还是因为“依法”改革具有不可逆性故而选择将错就错,都会严重损害法律的权威性和稳定性。参见罗豪才、宋功德:《坚持法治取向的行政改革》,载《行政管理改革》2011年第3期。

[17] “机关授权”是相对于“法定授权”而言,法定授权是指由法律、法规或者规章直接授予某个组织的法律行为;“机关授权”是指特定的行政机关通过法定方式将某项或者某方面行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。参见罗豪才、湛中乐主编:《行政法学(二)》,北京大学出版社2006年版,第72页。

[18] 其主要依据就是中央编办、中央农办、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》和《省委办公厅、省政府办公厅关于印发<江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见>的通知》(苏办发〔2010 ) 24)、《省委办公厅 省政府办公厅 关于昆山市经济发达镇行政管理体制改革试点方案的批复》、《省政府法制办公室对昆山市政府法制办公室<关于张浦镇行政管理体制改革试点涉及法律问题的请示>的复函》等文件。

[19] 参见马太建:《关于经济发达镇行政管理体制改革试点法律问题的几点思考》,载《行政与法制》2012年第3期。

[20] 即《行政处罚法》第十六条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”,这是目前各地关于相对集中行政处罚权试点的主要法律依据。

[21] 例如天津就通过地方立法,制定《天津市街道综合执法暂行办法》授予街道相应行政执法权。


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