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黄涧秋:诉权告知与行政诉讼起诉期限——基于裁判文书的规范分析


【发稿时间 :2017-03-30 16:21 发布单位 :系统管理部 阅读次数:】【    】【打 印

诉权告知与行政诉讼起诉期限
——基于裁判文书的规范分析
○文/黄涧秋 |苏州市政府法制办主任、苏州市行政与经济法研究会秘书长
(该文已发表于《行政法学研究》2016年第1期)
摘  要:行政机关进行诉权告知成为行政诉讼起诉期限的起算点,是由司法解释逐步确立的。在新行政诉讼法建立新的起诉期限制度以后,该项制度面临着是否继续适用的问题。《执行解释》第41条实质上是在法定标准以外增加了新的起算点,针对所有的行政行为,行政机关如未履行告知义务,法院一般直接适用2年的起诉期限,除非有特殊情形的推断。新法施行后的司法实践中,法院叠加适用或者选择适用2年期限和新的6个月期限。基于诉权告知制度在我国行政程序法中的地位,我们有必要对诉权告知与起诉期限之间的相关性进行检讨,并且对其适用范围进行类型化改造。


    行政诉讼的起诉期限决定了当事人可以对行政行为进行司法救济的条件,同时限制法院可以对行政行为进行司法审查的权限,是行政诉讼一项重要的法律制度。起诉期限制度的设计既要保护当事人的诉权,又要维护社会秩序的稳定性,其性质必然涉及行政行为效力理论和法的安定性原则。 在起诉期限的计算上,我国的行政诉讼法确立了以知道行政行为作出的时间作为起算点的基本模式,但是,最高人民法院在司法解释中又引入了诉权告知(包括告知起诉期限,下同)这一新的变量,并且为各级法院的司法实践严格贯彻。2015年5月1日起施行的新行政诉讼法对行政诉讼起诉期限制度进行了修订,那么,在行政诉讼法实施25年后的今天,行政诉讼法律制度处在新老交替、百废俱兴的历史转折点,诉权告知是否仍然应当作为行政诉讼起诉期限的决定因素,值得我们进行深入的反思和探讨。
    一、行政诉讼起诉期限纳入诉权告知因素的源流
1989年《行政诉讼法》第39条确定了起诉期限的基本规则:“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外。”由此,起诉期限的起算点以当事人知道行政行为的作出为基准,行政行为的作出构成诉因。另外,该条的但书条款在本质上是一种法律保留条款,即起诉期限的例外只能由法律规定。
1991年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)首次将诉权告知问题纳入行政诉讼起诉期限的决定因素,其第35条规定:未告知当事人的诉权或者起诉期限,致使当事人逾期向人民法院起诉的,其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算,但逾期的期间最长不超过1年。在此基础上,2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第41条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”
《执行解释》第41条在实质上于《行政诉讼法》之外增设了一种新的起算点。当年,最高院的基本观点是:法律要求完整的行政行为包括行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限。行政机关作出行政行为时,应当告知相对人诉权和起诉期限。 对此,本文以为,姑且不论我国现行实定法上有没有设定所有行政行为必须附带诉权告知这一普遍性义务, 即使诉权告知确实已经成为法定义务,行政机关没有进行诉权告知是否必然引起相关行政行为在起诉期限上的后果,也即行政机关在行政程序法上的义务与其在行政诉讼法上的地位是否存在必然的相关关系,最高院实际上没有提供具有说服力的支撑。更为重要的是,与《若干意见》第35条相比,《执行解释》第41条剥离了前者关于“致使当事人逾期向人民法院起诉的”的适用条件,使得2年起诉期限的适用更为刚性,而行政机关未进行诉权告知与不适用法定3个月起诉期限的法律后果之间的因果关系变得更为直接。
2014年修正的《行政诉讼法》第46条对起诉期限设定两款,第一款为“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款为:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”显而易见,第二款将《执行解释》创设的第42条关于最长期限的规定予以纳入。而与此形成鲜明对比的是,《执行解释》第41条并没有一并被吸收进新法。对此,最高院江必新主编的释义书籍中指出,新法是有意排除未告知诉权的情形。其考虑因素有二:一是当年要求行政主体告知诉权及起诉期限的立法背景,随着行政诉讼法的二十余年的实施和推进,目前已经不复存在;二是未告知诉权不是行政行为成立或者生效的要件,在实践中难以判断。 由此可见,当年《执行解释》新设起算点,主要是基于当事人对于诉权和起诉期限的认知程度不足,《执行解释》以此来倒逼行政机关在行政行为中进行告知。而在《行政诉讼法》施行至今的当下,该制度可能不具有存续下去的现实背景。此外,该书指出诉权告知不是行政行为的要件,正好与上述《执行解释》出台时期最高院所持观点完全相左。申言之,诉权告知究竟在一般法上是否属于行政机关的法定义务,实务界的主张前后反复,难定一尊。
但是,时隔不久,最高院的态度又发生了颠覆性的转变。在新行政诉讼法施行伊始,最高院行政审判庭赵大光庭长等三名法官在《人民法院报》上发表了《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》一文, 就《执行解释》第41条的2年起诉期限未纳入新法作出如下解释:在修改行政诉讼法过程中,曾一度将上述司法解释的内容纳入有关条款中,后考虑文字比较长及需要解释说明等原因未作规定。而针对该2年的起诉期限在新法实施后究竟是否仍然延续适用,该文进一步明确:在一定时期内无论是行政执法水平还是当事人的法治意识都有待提高,《执行解释》第41条的2年起诉期限与新行政诉讼法及《适用解释》规定的精神是一致的,仍然应当在实践中继续适用。该文强调继续适用的第一个理由是:行政机关在作出行政行为时,应当告知行政相对人诉权和起诉期限。这不仅是对行政机关遵循正当程序的要求,也是行政机关必须履行的义务。值得注意的是,该文不纯粹是一篇报刊文章,事实上其对于各级法院在新法实施以后的行政审判实践起到业务指导的作用,我们有必要加以重点关注。本文以为,起诉期限是一项重要的诉讼制度,《执行解释》第41条和第42条相对于行政诉讼法来说,都属于创设性制度。 司法解释不得随意对法律规定作出扩大或者限缩性解释。如果司法解释需要在诉讼法之外增设一项新制度,该制度应当通过立法程序而转化为法律。 这也正是新法将《执行解释》第42条进行立法转化的原因,也即,《执行解释》第42条本身的内容已经超出司法解释的权限,因此该条如果需要继续适用,必须通过修正行政诉讼法这一途径。同样地,《执行解释》第41条作为一条创设性的条款,新法的修正者如果有意使其继续适用,必然会将其和第42条同等处理,而不可能仅仅因为如上文所云“考虑文字比较长”等原因而厚此薄彼。
    二、《执行解释》第41条的规范意义
作为司法解释,对《执行解释》第41条规范意义的解读,应当以1989年《行政诉讼法》第39条为基点,观照其对于后者适用的效力,并且探寻当时司法解释制定者的真实意图。
   (一)《执行解释》第41条增设了新的起算点
关于起诉期限的起算点,1989年《行政诉讼法》第39条为“知道作出具体行政行为之日起”,而《执行解释》第41条为“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。”起诉人知道行政行为之日(一般为行政机关送达之日)不等于行政机关告知其诉权之日,因此,《执行解释》第41条实质上在1989年《行政诉讼法》第39条的基础上增设了一种新的起算点,推迟了法定的起算点。
不仅如此,我们还可以换一种角度思考:根据《执行解释》第41条,如果起诉人在知道行政行为作出之日同时被告知诉权,适用行政行为作出之日这一起算点和适用告知诉权起算点在实际效果上是一样的。合并起来,无论是行政机关在作出行政行为时有没有告知诉权,起诉期限的起算点均为起诉人知道诉权之日。这样一来,其实,《行政诉讼法》上的“知道作出具体行政行为之日起”起算点在逻辑上已经完全为《执行解释》的“应当知道诉权或者起诉期限之日起”所替换。
在此,我们不妨将《执行解释》第41条与第42条进行比较,第42条第一句规定:当事人“不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”该条将诉讼法上“知道作出具体行政行为之日”演绎为“知道或者应当知道该具体行政行为内容之日”,并没有在法律之外增加新的起算点,本质上仍然属于法律解释的范畴。
    (二)诉权告知的义务范围
从《执行解释》第41条的文字表述上看,诉权告知的义务并未限定行政行为的种类,没有要求以法律、法规明确规定的诉权或者起诉期限为前提,也未设定行政机关告知诉权的限制条件。 也就是说,诉权告知的法律后果适用于所有被诉的行政行为。这种立法模式与我国行政程序法上的诉权告知制度存在冲突。我国行政程序法上没有统一的诉权告知制度,而是由单行法加以调整,例如行政处罚法、许可法、强制法等。 行政程序法上诉权告知制度的碎片化与《执行解释》第41条的一体适用之间产生了明显的乖离和紧张关系。
上述紧张关系还体现在诉权告知对象上的区别。在行政程序法上,诉权告知的对象是行政相对人,例如《行政许可法》第38条规定,行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。而《执行解释》第41条有关诉权告知的权利为所有符合起诉条件的起诉人所享有,也就是诉权告知指向被诉行政行为的利害关系人。只要是适格的起诉人均可以以未被告知诉权而主张适用2年的最长期限。 可见,《执行解释》的诉权告知制度对于行政机关是相当苛刻的,行政机关在作出行政行为时无法确定所有的利害关系人,更不可能将相关文书悉数进行直接送达。
广义的诉权告知还包括应当告知当事人起诉期限。《执行解释》第41条的表述为:未告知诉权或者起诉期限的,起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。该表述违反逻辑上的同一律。前后两句话的核心用语都是“诉权或者起诉期限”,但是第一句话由“未告知”这一否定性用语所统领,从反面意味着诉权和起诉期限都应当告知,未告知诉权或者未告知起诉期限的,只要两者居其一,均属于第41条的调整范围。而第二话是肯定性陈述,据此,当事人如果知道诉权和起诉期限两者之一的话,起诉期限即开始计算。由此可见,第41条的适用条件在逻辑上非常不严密。知道起诉期限则一定同时知道诉权,而知道诉权则不一定知道起诉期限,实践中不排除行政机关由于疏漏仅仅告知诉权而不告知起诉期限的可能。因此,有学者建议将第41条的表述修正为“起诉期限从知道或者应当知道诉权和起诉期限之日起计算”。 在2014年武汉恒新物资开发有限公司与武汉市江汉区人民政府行政征收案中,被告作出的《房屋征收决定公告》虽告知被征收人提起行政诉讼的权利,但未告知其起诉期限,因此法院适用《执行解释》第41条的2年期限。
    (三)未告知诉权的法律后果
    1. 一般适用2年的最长期限
根据《执行解释》第41条,行政机关在作出行政行为时未告知诉权,其将承受在起诉期限上的不利后果,起诉期限从起诉人知道或者应当知道诉权之日起计算。这一制度和法国相似,“法国自1983年11月28日的政令以来,行政机关应当在通知中注明期限和寻求救济的途径。否则期限将不起算。” 行政机关如果在作出行政行为时没有告知诉权的,可以在事后补充告知,起诉期限从补充告知之日起算。起诉人是否知道,《执行解释》以客观主义为原则,即行政机关客观上已告知,而不问起诉人在主观上是否知道。 反过来,如果行政机关没有告知,事实上很难推断起诉人知道或者应当知道诉权,因此,只有在起诉人已经提出起诉时才能确定他已经知道诉权。对此,如果没有末端控制的话,起诉期限的起算点将会被无限延长。鉴此,《执行解释》第41条为未告知诉权情形时的起诉期限设定了上限:“但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。
由于在大多数情况下难以推断起诉人知道或者应当知道诉权,该2年在司法实务中已经成为行政机关未告知诉权时计算起诉期限的一个“不变期间”,法院在起诉人是否知道诉权问题通常进行简单化处理。例如在刘丽萍与天津市滨海新区工商行政管理局工商行政登记一案中, 被诉行政行为是被告于2013年6月20日作出的准予公司变更登记决定,而按照相关法律,公司变更登记是不需要进行诉权告知,因此法院径行认定:被告在作出被诉具体行为时,并未告知原告诉权及起诉期限,因此本案适用起诉期限为两年的规定,原告于2014年1月8日起诉,未超过两年起诉期限。既然不需要进行告知,被告就不可能告知,至于原告是否通过其他途径知道诉权,法院则在所不问。
    2. 特殊情形时对于知道诉权的推断
在特殊情况下,法院可以推断起诉人已经在之前的某个时点获知了诉权。有人专门讨论过这种情形:先前同一主体、同一行为性质的已决案件,能否作为认定后一案件中起诉人已经知道诉权和起诉期限?这种推理的作用不可过分夸大。 法院在实践中一般不会贸然作出这样的推断。例如在政府信息公开案件中,同一申请人针对同一行政机关多次申请政府信息公开并因此而提起多次行政诉讼的情形比比皆是,法院不会根据已决案件来判断后案的起诉期限。
笔者找到一个比较少见的案件是2015年林太远、刘学清与仪陇县房管局房屋行政登记案, 法院认为:被告在颁发《房屋所有权证》时并未告知原告诉权及起诉期限,原告于2014年11月才从《有关信访事项的答复意见书》中知道诉权及起诉期限。因此,原告的起诉期限此时起算。这个案件的典型意义在于:如果有与被诉行政行为有关的其他文书中告知了诉权,那么法院将不适用2年的期限。
    3. 诉权告知错误的处理
《执行解释》第41条仅仅设定了未告知诉权或者起诉期限的情形,那么,如果行政机关已经作出告知,但是告知错误,法院该如何才确定起诉期限的起算点?实践中,行政机关的诉权告知一般采用如下格式化表述:“如对本决定不服,可于接到本决定书之日起六十日内,向某某机关申请行政复议,也可以于三个月内直接向人民法院提起诉讼”。 诉权告知错误主要的情形在于起诉期限的告知,虽然起诉期限一般为三个月(新法后为六个月),但有些法律对于起诉期限还有特殊规定,不排除行政机关在实践中难以把握或者产生疏漏的情形。如果告知的起诉期限长于法定期限,导致起诉人在法定期限届满以后才提起诉讼,那么基于信赖保护原则,法院应当认可这种起诉的合法性。
起诉期限告知错误有两种情形:一种是长于法定期限,此种情形可以按照上述信赖保护原则予以处理,由行政机关承受期限上的不利后果,法院无需也不应当以此撤销行政行为;另一种是短于法定期限,此种告知错误可能会导致当事人在起诉时机上的判断失误,客观上对当事人的起诉行为造成干扰,在此种告知错误的情形,法院究竟该如何处理被诉行政行为本身的合法性问题?
针对上述第二种情形,如果我们把诉权告知视为正当法律程序的要求之一, 那么诉权告知错误能否成为法院撤销或者确认行政行为违法的事由?此类案件的判决书较为罕见。在五大连池市人民政府与张影房屋登记行政撤销上诉案中, 五大连池市政府在行政决定书中交待诉权为:“如对本决定不服,可在接到本决定之日起60日内向黑河市人民政府申请行政复议,或30日内向人民法院提起行政诉讼。”法院认为,该案的法定起诉期限应为三个月,该决定书属于起诉期限告知错误,缺少“按法定的诉权期限告知行政管理相对人”这一步骤,属程序违法,因此行政机关无论没有告知诉权还是告知诉权错误均属程序违法,会干扰行政管理相对人对起诉期限的掌控,也就无法排除对行政管理相对人产生在行使诉讼权利时可能发生的影响。最终法院判决撤销被诉行政行为。本文以为,由于该案是先经过行政复议维持后再提起行政诉讼的,行政机关虽然错误地告知了较短的起诉期限,但是张影提起行政诉讼事实上并未没有受到错误告知的影响。此外,即使按照法院认为行政机关违反程序,如果被诉行政行为在其他方面均不违法,为了避免程序空转,法院应当判决确认违法,则更为妥当。申言之,如果当事人因受行政机关误导而在被告知的较短期限内起诉,虽然在案件受理上未受阻碍,但由于“仓促”起诉而可能会导致其起诉的准备工作不足,造成其诉讼权利的不充分行使。在此种情形下,法院应当在判决中对行政机关施加不利后果,以此警示行政机关,则自无疑问。
    三、诉权告知作为起诉期限起算点之检讨
2014年修正的《行政诉讼法》没有将《执行解释》第41条纳入。本节主要梳理新法实施以后各级法院适用《执行解释》第41条的司法实践,在此基础上检视《执行解释》第41条在新法的框架内有没有继续适用的余地。
    (一)新行政诉讼法实施之后的司法实践
笔者在“中国裁判文书网”上随机搜索了新法实施以后各地法院的若干行政判决、裁定书,发现在行政机关未进行诉权告知的情形,绝大多数行政判决书都适用了《执行解释》第41条的起算点规则。根据案件事实和法律适用,这些裁判文书的法律适用可以细分以下几种情形:
    一是无论按照新法第46条六个月期限还是适用《执行解释》第41条的规定,起诉均超出法定期限。在段刘德等十一人与富县人民政府确认征收土地行为违法行政一案中, 法院认定原告于2010年5月7日已经知道被告征收土地行为的内容,被告在征收土地时未告知原告诉权和起诉期限,因此原告应当自2010年5月7日起的两年内向法院提起诉讼。原告于2015年5月向本院提起行政诉讼已明显超过了法定起诉期限,因此裁定驳回起诉。在本案中,法院直接适用2年期限,可以更为彻底地驳回起诉。
    二是已超出六个月起诉期限,但未超出2年期限。在买合买丁•吾加不都力与新疆生产建设兵团第十二师头屯河农场城建行政行为纠纷案中, 2013年11月3日,被告开具违章处理通知单并将原告车辆作拖车处理,原告于2015年7月7日向人民法院提起行政诉讼。虽然被告辩称应当适用六个月的起诉期限而请求法院驳回起诉,但法院认定:被告未向原告告知诉权或者起诉期限,本案适用2年的起诉期限,因此未超出法定起诉期限。该案的特点是在未告知诉权的情况下,明确排除新法第46条的适用。
    三是法院在说理部分同时提及上述两种起诉期限,并且同时予以适用。在蒋益文一审行政裁定书中, 2009年9月29日,起诉人已知道被诉行政协议的内容,起诉人与2015年8月12日提起诉讼。由于被诉行政协议中未告知诉权及起诉期限,法院认定已超出2年起诉期限。和上面第一种情形不同的是,法院最后还增加一段说理:“如果按照新《行政诉讼法》第46条之规定,更是超过了起诉期限”。由此可见,法院在本案中有意区别两种起诉期限,并且强调两者的同时适用。但是严格来说,这也反映了法院在选择哪一种起算点上的不确定性。
    四是直接适用六个月的起诉期限。在王修文与长春市国土资源局经济技术开发区分局其他纠纷一审案中, 法院以起诉人明知其主张的被起诉人实施的土地征收拆迁行为系在1999年至2001年之间实施,认定起诉人应在行政行为作出之日起六个月内提起诉讼,故起诉人在未说明存在正当理由的情况下于2015年7月提起诉讼已经超过起诉期限。在该案的裁定书中,法院未确认被诉行政行为究竟有没有进行诉权告知,本案虽然按照2年期限也能同样予以驳回,但法院仅仅引用以新法第46条的规定,在实践中较为罕见。
    (二)诉权告知在行政程序法上的地位
当事人与行政机关之间的行政争议的可诉性、起诉期限等诉权问题均由法律来规定。法律一经公布,就具有法律效力,当事人不能以其本人不知法为借口而不遵守法律,这是一个普遍接受的法律原则。因此,并不是行政机关不进行告知,当事人就不能获得诉权。易言之,诉权不是来自于行政机关的告知。
    鉴此,在行政程序法上,诉权告知是一种教示制度,在服务行政的理念下,行政机关给予行政参与人程序知识方面的帮助,特别是当涉及到行政参与人法定权利的实现时,以减少违反程序而导致的不利后果,同时确保程序无瑕疵的推进。 诉权告知对于行政机关来说,一方面是提醒当事人可以按照法律规定提起行政诉讼,从行政程序中即先行主动畅通行政救济的渠道;另一方面也是向当事人昭示其行政行为的合法性,隐含地表明行政机关经得起法院的合法性审查的一种姿态。
关于诉权告知制度,我国台湾地区“行政程序法”第96条规定书面行政处分应表明“不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关”。该法将诉权告知限于书面形式的行政处分,虽然有学者提出在解释上应类推适用于行政处分以外的其他行政行为, 但是,在该法中,诉权告知是一种书面记载条款,不可能脱离书面行政处分而单独制作。尽管如此,我国台湾地区诉权告知的适用范围还是比大陆地区广泛。
    我国没有行政程序法典,诉权告知制度主要散见在行政处罚法等众多的部门行政法中,而且其主要立法精神是适用于侵益性行政行为。行政处罚、强制、征收等行为是典型的侵益性行为,自无疑问。行政许可的情形较为特殊,《行政许可法》第38条仅仅规定作出不予许可决定时应当告知申请人诉权,而并没有涵盖准予行政许可的决定。从申请人的角度,如果准予行政许可的内容小于其申请的范围,该许可决定究竟是授益性行为还是侵益性行为?则难以一概而论。作为一种政策性文件,2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》第20条要求:“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前,应当告知行政管理相对人、利害关系人,并给予其陈述和申辩的机会;作出行政决定后,应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”该段文字表述的前后逻辑不是很清楚,但是其总体意思也是将诉权告知适用于对行政相对人不利的行政行为。
    (三)诉权告知作为起诉期限起算点的未来走向
由上述可知,诉权告知在我国行政程序法上并没有成为一项普适性制度,其适用范围是限定性的,并且其对于行政行为的效力尚不确定。司法解释将诉权告知纳入起诉期限的制度框架内,主要目的是在我国行政程序法阙如的情况下,通过为行政机关施加在其起诉期限上潜在的不利后果,以此反制行政行为的程序合法性。 然而,用行政诉讼制度来规范行政程序法上的法律问题,毕竟是一种权宜之计,在制度体系的逻辑上难以自圆其说,在具体适用上也会显得捉襟见肘。在上述五大连池市政府案中,五大连池市政府上诉称:“违反法定程序是指行政机关违反作出具体行政行为所依据的实体法律、法规、规章中的法定程序,而不是违反行政诉讼法的规定。行政诉讼法是行政诉讼的程序法,是当事人在行政诉讼中的行为依据,并不是行政机关作出具体行政行为时的依据。”虽然该理由未被法院采纳,但其区分行政诉讼程序与行政行为程序的思路是符合逻辑的,同时这也反映出行政机关在理解和履行诉权告知上的困境。
在新行政诉讼法实施以后,遵照《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》一文的精神,各地法院在审判实践中仍然延续适用《执行解释》第41条规定。各地法院在裁判文书的说理部分对于该条的表述方式可谓五花八门,有的予以单独援引,有的和新行政诉讼法第46条一并援引。我们可以发现,在新旧行政诉讼法及其司法解释新旧交替的过渡阶段,各地法院在总体上采用了结合案件事实而进行实用主义的处理。但是在另一方面,《执行解释》第41条在新法及其《适用解释》的框架内如何无缝对接地“嵌入”,各地法院的认识是不确定和不一致的。《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》对于诉权告知制度的未来走向作出如下判断:“随着全社会法治水平的提高,今后在对法律和司法解释进行修订时,是否有必要继续执行这一规定,届时可能会作出不同的选择”。可见,在最高院的视域中,《执行解释》第41条的适用在当下可能是一种过渡性处理模式。对此,本文以为,如前所述,《执行解释》第41条对于新、旧行政诉讼法的起诉期限制度来说,都已经超出司法解释的权限范围。尤其是在新法实施以后,法院的行政审判工作更应当严格遵循依法办事,保证行政机关和当事人诉讼行为的可预见性,从而维护法制的统一性和严肃性。
即便当下是对《执行解释》第41条采取过渡性适用,根据我国行政程序制度的现状,我们也应当对其适用范围根据被诉行政行为或者诉讼请求的特点进行类型化限制。在我国台湾地区,按照“行政程序法”第98条,行政机关未依法记载诉权告知条款的,适用自处分决定书送达后一年的最长时效,但是,如果对该行政处分的适当诉讼种类不是撤销之诉时,那么该记载不发生拘束力。 结合前文的论述,本文以为,诉权告知在起诉期限制度中的发展趋向应当是限制其适用范围,而不应当是作为一项一般性规则约束所有的行政行为及其相关的所有诉讼请求。
    今后,限制条件的维度可以包括以下两个方面:一是重新审视我国行政诉讼起诉期限的制度目的。行政诉讼的诉因是行政行为的作出,而不是其附带的诉权告知。《执行解释》第41条的立法目的是针对由于被告未进行诉权告知而导致起诉人耽误起诉期限,但是它混淆了诉因没有出现时而不确定起诉期限的起算点与因起诉人被耽误起诉期限而延长法定期限的区别。 质言之,诉权告知本身不是诉因,在符合因为非起诉人的原因耽误起诉等法定事由的情况下,法律应当是通过在起算点不变的情形下延长期限以充分保护诉权,而不是通过推迟起算点。我们不妨在此回溯最高院1991年《若干意见》在初创诉权告知制度时,特别附加了一个法定事由:“致使当事人逾期向人民法院起诉的”。遗憾的是,这一合理的法定事由被《执行解释》第41条给抽空了。二是要尊重我国法制的协调性。在法律体系上,诉权告知应当属于行政程序法的调整范围。行政诉讼法在规制诉权告知的法律后果时,一定要与现行的行政程序法制相衔接,激进的立法冲动反而会导致法律实施断裂的困境。行政机关相对于将来可能成为起诉人的利害关系人,这种诉权告知在行政程序法上根本就难有适用之余地。因此,将来设计诉权告知的在起诉期限上的适用规则,应当在行政行为的种类以及相对人等方面进行审慎而切实的考量,兹不赘述。
    四、结语
新行政诉讼法的实施是我国建设法治政府进程中的制度创新,尤其在降低受案门槛,加大对当事人诉权保护力度方面更是取得了重大的突破。同时,新法的修改本身就是对行政诉讼法实施25年来经验教训的总结。诉权告知作为起诉期限起算点,是一项滥觞于司法解释的新制度,与我国的行政诉讼、行政程序法律制度相伴而行,并将在新法的框架内继续发挥其独特的制度功能。在此语境下,我们有必要回顾其在多年实施过程中利弊得失,总结其是非曲直,衡量其在新法后时代的功能定位。鉴此,本文以该项制度的历史源流为切入点,以裁判文书为主要素材,缕析其规范意义及实施效果,以全面勾勒其在行政诉讼法律框架中的谱系,最终提出对其进行类型化改造的初步设想。正如最高院法官权威文章所言,该项制度的生命力还需要留待实践进一步检验,届时可能会作出不同的制度选择。我们应当时刻关注新法后该项制度持续运行中的规则可操作性和理论自洽性。

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