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张卫勇、安冉:服务型政府视野下行政调解制度的缺失与完善


【发稿时间 :2017-03-28 10:35 发布单位 :系统管理部 阅读次数:】【    】【打 印

服务型政府视野下行政调解制度的

缺失与完善

 

○文/张卫勇、安冉 | 江苏钟山明镜(苏州)律师事务所、苏州大学王健法学院

 

行政体制改革是当前政府工作的重要内容,其中服务型政府建设作为政府改革的重要目标,由中央政府及地方各级政府如火如荼地实践着,服务型政府的最基本特征即为民众提供服务。行政调解制度作为化解纠纷的重要方式,是平衡各方关系的控阀器,因此在当前形势下,如何使得行政调解制度更加有效、有序、有保障地化解行政纠纷中的矛盾,实现行政调解制度的实践价值尤为重要。

      


我国当下正处于社会矛盾突显的急速转型期,在公民主体意识的觉醒及服务型政府建设的新常态下,传统的命令型执法需顺应改革发展要求,进行工作方式方法的转变。为适应当前行政管理过程中的新形势,行政调解制度作为兼具权威性与协商性的新型纠纷解决机制,成为行政服务、管理领域中不可或缺的手段,日益发挥重要作用。行政调解作为一种制度化、规范化的纠纷解决方式,对解决社会矛盾纠纷、降低当事人纠纷解决成本、促进社会和谐稳定具有独特优势。

一、行政调解制度的内在价值

关于行政调解制度的定义,理论界存在多种观点,笔者认为,行政调解是由行政主体主持或主导的,以法律、法规和政策规定为依据,主要以民事纠纷和行政争议为对象,通过说服、劝导等方法,促使各方当事人平等协商、达成协议、消除矛盾的一种纠纷解决机制。

相对于其他类型调解方式,行政调解体现出以下特点与优势:

1.行政调解的非强制性

行政调解以当事人自愿为原则,须充分尊重当事人的意愿,通过说服、教育、劝告等方式促使当事人达成协议。其作为一种柔性的纠纷解决手段,与人民调解、司法调解存在相通之处,与行政管理由秩序行政向服务行政转型的方向目标不谋而合。

2.行政调解主体的特定性

行政调解的主体限于行政主体,其依据法律、法规的授限进行调解,与人民调解、司法调解主体存在差异,人民调解主体为人民调解委员会,司法调解的主体为人民法院。行政调解作为行政主体主持或主导下的一种纠纷解决方式,主体的特殊性决定了行政调解与生俱来的行政效力的特征。

3.行政调解内容的专业性

现阶段发生的行政纠纷聚焦于行政事务中的专业问题,具有较强的方向性,在相关案件的司法审判中,法官对于行政领域内专业问题不甚了解,使得审判工作往往存在障碍。行政主体作为专业的行政管理人,对自身所从事的职业更加熟悉,由其进行调解可提升纠纷化解效率,降低时间成本,并为相同问题的解决提供范例。行政调解过程中所体现实体公正与程序公正,体现一种看得见的实质正义,更容易获得被调解人的理解和认同,从而有利于从根源上解决纠纷,相对于诉讼解决方式更具优势。

 

二、行政调解制度的缺失—“内忧”与“外患”

1.行政调解的“内忧”

从行政调解制度自身来看,我国行政调解的依据零散,多散见于《民事诉讼法》、《行政复议法》、《婚姻法》、《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《交通事故处理程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规之中。依据的不统一,造成行政调解的程序不规范,呈现出各自为证的局面。行政调解的范围目前主要是与行政管理有关的民事纠纷,行政纠纷的调解解决在实践对相对较少。行政调解的法律效力不明确,致使调解结果难以发挥现实约束力,制约着该制度的发展。

2.行政调解的“外患”

除了制度自身的缺陷,行政调解的外部环境也影响着行政调解的运转。主要表现在两个方面:一是行政调解的理论研究滞后,行政调解制度的理论研究未能及时为现行制度的缺失提供解决之道。二是行政主体服务行政意识可更加强化,权力型政府向服务型政府转变的实现,需经历一个循序渐进的过程,并非朝夕之事,多元化纠纷解决方式的运用依赖于行政机关调解能力的增强。在服务型政府建设过程中,可创新管理方式,转变管理方法,促进从根源上化解纠纷。

三、行政调解制度的完善

1.通过立法进行完善

纵览我国现行立法的规定,主要是关于民事纠纷的行政调解,关于行政纠纷调解的规定并不多,主要见于《行政复议法实施条例》第4050 条等。这些规定虽针对行政复议中调解方式,行政主体可以此为据,对其适用范围进行拓展,并可另外制定专门性、统一性行政调解规范性文件,为行政调解主体、条件、程序、效力提供完善依据。

2.规范行政调解的程序

从我国现行法律制度来看,《交通事故处理程序规定》对行政调解程序规定较为完善,明确规定申请、告知、听取当事人请求等程序制度。另外行政法律法规中对程序规定可能存在欠缺,如常用的《公安机关办理行政案件程序规定》,对行政调解的程序即未作明确规定。调解程序对当事人权益保障具有重要意义:一方面,完善的调解程序有助于当事人表达自身的诉求,有利于维护当事人合法权益;另一方面,调解程序的设置也有利于规范权力形式,可充分提升行政机关在纠纷解决中的效能。

3.明确行政调解协议的效力

从现行规定来看,行政调解协议的效力表现为两种:一是完全不具有法律效力,协议履行依赖于当事人的自觉遵守,当事人对调解协议不履行的,对方当事人可以提起民事诉讼;二是有一定的拘束力,如《公安机关办理行政案件程序规定》第158 条规定:“调解达成协议并履行的,公安机关不再处罚。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚;对违法行为造成的损害赔偿纠纷,应当告知当事人向人民法院提起民事诉讼。”此时,调解协议具有要求履行的效力。依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》中“充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用”的要求,明确行政调解协议的效力,关系到行政调解功能的发挥、化解纠纷资源的整合、维护社会的和谐稳定。对此可借鉴《人民调解法》的规定:对于经司法确认的行政调解协议,赋予其强制履行的效力;对于达不成行政调解协议的,应保障当事人获得司法救济的权利。

 


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